杭州“城市大脑”的治理模式创新与实践启示
2021-06-09

杭州“城市大脑”以问题为导向,通过政企合作,打造集约化平台,提升了城市竞争力,是智慧城市建设的实践性工程。杭州“城市大脑”具有一定理论意义和实践意义,既是一种新兴产业政策,也是对“企业家型政府”和“无缝隙政府”的实践。另外,在“城市大脑”的实施过程中,也要加强立法,保障个人隐私安全,提升民众参与感,打造开放、参与式的电子政务系统。

在人们的日常生活中,从购物到出行,每天都会产生大量的数据。城市治理应该如何利用好这些海量数据,建设一个真正的智慧城市?2016年,杭州在全国率先提出建设“城市大脑”的构想。在此之前,各地早有智慧城市建设的各种尝试,如智慧交通、智慧医疗、智慧社区等。然而,由于各部门之间的横向联系较弱,信息共享的程度不足,难以实现跨部门、跨层级的协同运作。在这种情况下,各种民生类应用往往停留在初级水平,重复建设所造成的浪费也在所难免。

与之相比,杭州“城市大脑”的特点在于系统集成,这是一个横向跨部门、纵向跨层级的集约化数字工程,坐落于云栖小镇,由杭州城市大脑运营指挥中心负责全局调度。这样,城市有望在物理空间上、在大数据使用方面,集约化地打造一个系统工程——“城市大脑”(城市CPU)。在大数据、人工智能、物联网等多重技术的赋能下,“城市大脑”能够自主收集信息,并进行处理反馈。“城市大脑”的应用场景包括疫情防控、交通管理、治安防控、生态环境保护、社区治理、政务便民服务等。

2020年3月底,习近平总书记在杭州城市大脑运营指挥中心考察时指出:“让城市更聪明一些、更智慧一些,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路,前景广阔。”运用大数据推动城市治理体系和治理能力现代化的“杭州经验”引起了各方的强烈兴趣。目前已有不少城市提出要打造自己的“城市大脑”。2020年12月,中国科学院虚拟经济与数据科学研究中心等多个研究团队联合发布了《城市大脑全球标准研究报告》,其中列举了杭州“城市大脑”、上海“城市大脑”、北京海淀区“城市大脑”、加拿大多伦多谷歌超级智慧城市、福州“城市大脑”、铜陵“城市超脑”等多个典型案例。

杭州首创的“城市大脑”是智慧城市建设的实践性工程,也是以往分散化的电子政务工程的系统集成。本文以杭州为例,从“城市大脑”的基本特征,“城市大脑”的理论意义和实践意义,以及“城市大脑”建设过程中面临的挑战这几方面展开论述。

“城市大脑”是智慧城市建设的实践性工程

问题导向,版本不断升级。杭州“城市大脑”概念最早于2016年提出,1.0版本的“城市大脑”与治理城市交通拥堵直接挂钩。“治堵”显示成效后,杭州进而推出了与城市管理和服务全面对接的“城市大脑”升级版本,也就是杭州“城市大脑”综合版。截至2021年1月,“城市大脑”已形成11个重点领域的48个应用场景、390个数字驾驶舱。新冠肺炎疫情暴发后,杭州迅速建成新冠肺炎疫情防控数字驾驶舱,首创了追踪人员行动轨迹的健康码、助力企业复工复产的数字平台“亲清在线”,实现防疫和复工复产两手抓,为公共卫生危机下的城市治理提供了破解方案。

政企合作,打造集约化平台。“城市大脑”是一项数字基础设施建设,是对至今为止各种零散的应用平台的集成和升级。为此,杭州成立了国有控股的杭州城市大脑有限公司,负责“城市大脑”项目运营,并以云栖小镇作为城市大脑产业协同创新基地,打造智慧城市必需的“城市CPU”。政府各部门在云栖小镇派驻政府专班,协调大数据的统筹运用,充分展现了政企合作的特色。

双轮驱动,提升城市竞争力。“城市大脑”是杭州因地制宜、将数字经济的优势应用于城市治理的实践性工程。公共服务的拓展升级和数字经济的快速发展相辅相成、双轮驱动,形成“乘数效应”,有效提升了城市治理现代化水平。

杭州“城市大脑”的理论和实践意义

杭州“城市大脑”实践初见成效,但无论是其技术支持系统还是具体内涵,都还在摸索之中,尚未定型。如今,各地一大批学习者正在积极跟进。需要思考的是,其他城市对杭州“城市大脑”的借鉴与模仿,是一种正面、积极的学习效应,还是“跟风作秀”?

杭州“城市大脑”主要具有以下几方面的理论意义和实践意义:第一,它是一种新型产业政策,丰富了传统产业政策的内涵。第二,它是对“企业家型政府”的实践。第三,它是对“无缝隙政府”的实践。

“城市大脑”是一种新型产业政策

以二战后日本和“亚洲四小龙”为代表的东亚模式的传统产业政策,以实现赶超为目的,以工业化建设为重点,聚焦于培育产业集群。而杭州“城市大脑”丰富了传统产业政策的内涵,将城市公共服务的提升和数字产业的培育结合起来,力图实现双赢。对社会大众来说,政府是公共服务供应者;对数字产业来说,政府是需求方和购买者,能有效促进数字产业市场的扩张。

产业政策是发展型国家在财政政策、货币政策之外的又一个政策工具。发展型国家的财政政策和货币政策往往会融入到产业政策中,形成“三位一体”的复合型政策工具。学界对中国的产业政策具有一定程度的意见分歧,“中国需不需要产业政策”成为争论的焦点。事实上,以东亚模式为代表,产业政策在后发国家和地区实现赶超的过程中发挥了巨大作用,这是毋庸置疑的事实。另一方面,发展中国家的产业政策并不总是成功的,磕磕绊绊的情况很多,失败的例子也有很多。我们真正应该关注的问题是,为什么有的国家和地区的产业政策是成功的,而有的却走向失败?概言之,成功的产业政策依赖于理性政府和有效市场。杭州“城市大脑”这一新型产业政策通过政府和市场的合作发挥作用,取得成功的背后,是两者在理念上的默契。

在工业化和城市化进程中,人口和产业的高度集中容易招致“大城市病”的产生,交通拥堵是其中的典型事例。“大城市病”的恶化倒逼城市政府提出解决办法。幸运的是,浙江有发达的民营经济,而杭州很早就享有“电子商务之都”的美誉。面对自己的长处和短处,杭州政府选择用己所长,克己所短。在杭州,市场力量和政府职能进行有机“嫁接”,政企合作推动了数字经济和城市治理“双目标”的实现。

有什么样的市场就有什么样的政府,反之亦然。一个地方的市场和政府之间的关系需要经历时间的考验。市场和政府相互塑造,逐步形成默契。在体制转型和经济发展过程中,各地的政府和市场关系或悲或喜,原因大多与当地市场化改革意愿的强弱有关。20世纪80年代,浙江经济开始腾飞。根据英国历史学家汤因比的“挑战—应战”理论,浙江是在各种环境压力下积极展开“挑战—应战”的“优等生”,善于把压力转化为动力。比如,浙江土地面积较小,素有“七山二水一分田”之说,人多地少的矛盾较为突出。因此,从事农业外的其他工作是浙江人的生存必需,这种情况推动了浙商群体的发展壮大。再比如,计划经济时期,由于浙江矿产资源相对匮乏,缺少来自国家的工业投资,这反过来为民营经济的发展提供了空间。浙江是积极自救的典型,浙江各级政府一直以来也以务实著称,他们了解市场蕴藏的巨大力量。如今,杭州市政府在城市治理中充分发挥市场作用,是再自然不过的事。用自身的比较优势来解决发展中的瓶颈问题,体现了浙江政府善用巧力、借力打力的智慧。

打造智慧城市,从建设智慧政府开始。对有心打造“城市大脑”的国内其他城市来说,关键技术和企业可以引进,但是政企合作背后的默契事关观念体系的培育与完善,并非可以简单嫁接或者植入的。这是“杭州经验”推广中最需要注意的关键点。另外,由于不同城市处于不同发展阶段,经济发展水平和信息化水平各不相同,城市治理需要考虑“性价比”(投入产出比),不应该盲目攀比。

“城市大脑”是一种“企业家型政府”实践

“企业家型政府”指政府应该像企业家那样,不断优化“投入产出比”。因此,由于市场具有更高的效率,很多政府服务都可以采用外包形式。通过“企业家型政府”的实践,政府变“苗条”了,纳税人的负担减轻了,市场变得更有活力了,这是一个多赢格局。

20世纪80年代末,美国管理学家彼得·德鲁克在其著作《管理新现实》中指出,今后二十五年间,相较于企业,政府需要更大的改革。20世纪80年代,美国和英国掀起了“供给侧改革”,政府和市场进行了“第二次握手”,通过市场“反哺”政府,以“企业家精神”推动政府改革,“企业家型政府”悄然崛起。20世纪80年代恰好也是新公共管理理论兴起的时期,理论和实践不谋而合。

其实早在20世纪70年代,欧美国家普遍出现了“滞涨”现象,福利国家的财政负担和政府的“肥大化”压迫市场的发展,为此,政府不但要从市场回撤,而且要进行组织革新,形成新型的政府市场关系。所以,80年代欧美国家的“供给侧改革”事实上包含内外两大圈层。外圈是政府这只“看得见的手”从市场回撤,比如出售低效率的国有企业,重新审视税收和福利政策等;内圈是政府机构本身的改革,也就是德鲁克说的向企业学习,优化“投入产出比”。通过把公共服务外包给市场,政府实现“瘦身”,市场获得投资和创新的机会。

杭州“城市大脑”体现了新公共管理的理念。2019年,杭州明确提出打造“全国数字治理第一城”。从“治堵”起步的杭州“城市大脑”走向了“治城”。“城市大脑”是数字经济和公共服务的结合,有望提升城市公共服务水平,打通治理瓶颈,同时为市场赋能,激活市场的投资和创新意愿。

“城市大脑”激活流程再造和无缝隙政府

政府改革既包括上文所说的服务外包,也包括内部流程再造,目的都是为了优化“投入产出比”。内部流程再造涉及部门利益,需要顶层设计和激励机制共同配合,“城市大脑”则提供了这样的契机。

打造“城市大脑”,必须打破条块分割,进行流程再造,实现信息共享,即打造一个“无缝隙政府”。21世纪是一个工业社会向知识社会、信息社会全面转型的世纪,构建电子政府成为世界性潮流。其中的难点是,如何破除信息孤岛,协调部门关系和部门利益?

过去,政府内部各个职能部门“单兵作战”,在寻求其他部门协作时,往往会碰钉子;现在,作为“一号工程”, “城市大脑”致力于打造统一的城市大脑运营指挥中心,客观上倒逼各部门提供数据和信息、形成共享机制。从“治堵”向“治城”迈进,杭州推出的所有公共服务项目都需要多部门、多层级政府的合作,实现信息共享。

杭州城市大脑运营指挥中心在承担中枢运维、指挥应用、成果展示等职能的同时,也搭建了“城市大脑”研发开放平台,构建了由志愿者、政府专班人员、创业团队组成的研发生态。与此同时,杭州“城市大脑”还纵向连接了市、区县、街道等多层级的治理主体。

“城市大脑”将分散的数据汇聚共享,逐步实现数字治理。随着“城市大脑”智能化水平的提升,一体化的数字平台能够进行自动感知并处置各类信息,从而隔离各种人为干扰,平台统一进行数据存储、智能计算、数据共享、应用集成,减少部门间利益博弈,逐渐破解信息壁垒。

电子政务平台建设经常遭遇“条块分割”的传统科层制结构障碍,这是全世界共同面临的难题。借鉴各国经验,以下两点十分重要。首先,必须要由高阶领导坐镇统筹,规划电子政务蓝图,指挥和协调部门行动,并承担相关责任。一个事关全局的重大项目,应该由行政“一把手”亲自担任负责人。其次,还必须引进一批既懂得技术、也了解政府运行机制的复合型人才。一般来说,这样的复合型人才在行政内部的储备并不丰富。解决方案有两种:一是以“政府雇员”的形式从市场上招聘。二是开展政企合作,杭州“城市大脑”项目就属于此类。

有效应对数字治理中的挑战

杭州“城市大脑”项目把公共服务和数字经济的交互融合作为推动城市治理现代化的两个轮子。在双轮驱动下,实现政府与市场、技术与治理的对接,在发展数字经济的同时,也提升了城市综合竞争力。“城市大脑”受到关注和青睐,这是信息化时代的必然趋势。与此同时,我们也要充分评估“城市大脑”在推行中面临的挑战。

保障个人信息安全

个人信息安全不仅事关个人合法权益,也事关个人名誉和尊严。需要注意的有两点:一是个人信息的收集必须遵循两个基本原则,必要性原则和最小化原则。手机终端普及以后,各类手机应用(APP)的使用日益日常化,但这个领域一直存在对个人信息过度收集的问题。近年来,政府职能部门对商业APP频频出手整治,说明这一问题已引起重视。从源头上关注个人信息安全,不必要的信息不得收集,这属于前端治理。二是除民法、侵权责任法等相关条款外,还应出台专门的个人信息保护法。该法应和国际接轨,重点在于,给那些工作中需要收集公民信息的机构或组织悬上一把达摩克利斯之剑。这些机构或组织有进行个人信息保护的法律责任,否则将被追究民事或刑事责任,这是后端治理。目前国内的情况是,只对涉事人员进行处罚,机构不承担责任。这样的话,相关机构就没有足够的动力投入资源,强化制度建设,整个社会也在源头上缺乏对个人信息安全的保护。在数字治理的大背景下,这项立法应该作为重点,尽快推出。

实现参与式治理

世界范围内,1995年被称为“电子政府元年”。有人仿照BC(公元前)、AD(公元后)的说法,以1995年为界,称此前为BI(Before Internet),此后为AI(After Internet)。各国纷纷投资建设了一系列电子政务基础设施,比如,日本有“霞关WAN”(中央政府门户网络)、综合行政服务网络(LGWAM,地方政府门户网络)、居民户籍管理网络等三大基础性电子政务系统。杭州“城市大脑”也是一项服务于电子政务的数字基础设施。但所有这些基础设施最终是“生”还是“死”,取决于如何来使用它们。电子政务“为何而建”“为谁而建”,这些理念触及现代城市治理的根本,总而言之,电子政务建设需要重视使用者,坚持使用者本位。

电子政务不应该是政府的“独角戏”。我们正逐渐步入知识社会,知识创新的主力是市场和企业。通过推动知识和信息在政府、市场和民众之间的有效传播,打造一个开放的、参与式的电子政务系统,才能提升使用者的满足感。

如上所述,杭州的“城市大脑”研发开放平台形成了由志愿者、政府专班人员、创业团队组成的研发生态,这种做法值得鼓励。无论是项目投资还是大数据应用,参与式的“城市大脑”建设都大有可为。例如,在数据脱敏化处理之后,政府应该公开各类大数据,动员社会力量参与开发利用,如举办擂台赛、评选优秀的开发应用等。这样做不但可以增加公众的参与度,还可以大大节约政府成本,可谓一举两得。除此之外,还应定期公布《数字治理白皮书》,扩大宣传,增加信息对称性和政策知晓度。

在治理领域,继新公共管理理论之后又诞生了新公共服务理论。前者强调政府是掌舵人、管理者,政府应该向企业学习,考虑“投入产出比”,成为“企业家型政府”,重心在于政府—市场关系的再造;后者强调“去中心化”的多元治理,强调政府是服务者而不是掌舵者,强调社会在治理中的积极作用,重心在于“国家社会关系”的再造。新公共服务理论的代表人物登哈特夫妇指出,公共管理者的重要作用不是对社会的控制或驾驭,而是帮助公众表达和实现他们的共同利益。这一主张和美国管理学家克里斯·阿吉里斯的“不成熟—成熟”理论有异曲同工之妙。该理论认为,有效的领导者应该帮助下属从不成熟或依赖状态转变到成熟状态。在发展中国家,培养公众参与治理非常重要,参与是改变的必要条件。